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      總書記座談會,學者陸銘如何建言城鄉發展制度紅利

      發布者:校友與發展聯絡辦公室    發布時間:2020-08-27

      今年是編制經濟社會發展“十四五”規劃的關鍵年份,8月24日下午,習近平在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會,9位專家從各自專業領域出發,對“十四五”時期發展環境、思路、任務、舉措提出了重要意見和建議。

        上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘是發言專家之一。他長期研究中國經濟、城鄉和區域發展、勞動經濟學,著有《大國大城》《空間的力量》等。

        總書記座談會上,陸銘重點針對面對中國經濟增長可能的下行壓力,城鄉和區域發展如何擺脫痼疾釋放新動能發言,他提出:如果城鄉區域發展方面的一些體制性結構性問題得以解決,將產生巨大的“制度紅利”。

        他說,中國城鄉和區域發展仍存在諸多結構調整的空間,應加快實施以中心城市為帶動的都市圈和城市群發展戰略。建議重點推進城區人口500萬以上大城市的戶籍制度改革,加快長期穩定居住和就業人群的落戶進程。

        財新記者就此次座談會的相關情況專訪了陸銘。

        財新記者:你對“十四五”開局,中國城鄉區域發展面臨的形勢是如何加以分析的?

        陸銘:從數字來看,中國的城市化和城市發展仍存在多方面滯后。與世界上處于同樣發展階段的國家相比,中國的城市化率偏低約10個百分點;中國排名前30位的都市圈發展規模與人口大國并不匹配;城市中有大約30%的常住人口是外來人口,尤其是個別超大城市,非本地戶籍外來人口中的一半居住時間超過5年,約20%居住超過10年。盡管有“積分落戶”之類的政策,但每年得以過門檻者人數寥寥,大批長期居住者市民身份有待盡快解決。

        財新記者:針對這些“老問題”,“十四五”期間可以在哪些方面做出調整?

        陸銘:這些不匹配,背后也正是中國城鄉和區域發展結構調整的空間所在。

        中國地區之間人均GDP差距巨大,這是由于人口的空間集聚滯后于經濟的集聚。在相對地理劣勢地區,與資源稟賦相較,人口過多,難以提高人均收入,農業規?;同F代化進程受到人口眾多的制約;但同時,在發達的地理優勢地區卻存在勞動力短缺。這反映出,人口集聚仍需要加強。

        與人口集聚相隨,土地和住房空間的錯配也須校正。過去,大量城市建設用地指標配置于人口流出地,一座座“鬼城”、空蕩蕩的產業園區背后,是當地土地和住房閑置,投資回報率低,以及地方政府負債率的高企。相反,在人口流入地(特別是沿海特大和超大城市),卻往往面臨著建設用地供應不足,直接導致短缺型畸高房價。

        我們必須正視長期以來低密度的城市建設模式和戶籍制度對中國產業結構的影響。中國服務業在GDP中的占比與發達國家歷史同期相比低大約10個百分點,這與城市低密度的建設模式相關。我們研究發現,城市外來人口缺乏長期定居的預期,要比本地城鎮戶籍人口消費平均低16-20%。而有相關研究顯示,通過城市集約化緊湊化發展,并推進外來人口市民化進程,可促進消費,服務業占比可提升3-5個百分點。

        財新記者:如何發揮都市圈與城市群的增長作用,你有哪些建議?

        陸銘:人口城市化,必然的趨勢是向中心城市周圍的都市圈以及沿海地區集聚,以中心城市帶動,大力發展都市圈和城市群,促進各類生產要素合理流動和高效集聚,在發展中營造平衡。

        這其中尤其要強化都市圈的增長極作用。長期以來,比較流行的觀點是城市病是人口增長帶來的一個必然結果,采取了控制城市人口增長和控制土地的措施,希望通過收緊特大城市、一線城市的土地供應速度,來降低大城市發展速度。然而,這正造成了人口與土地在空間上的錯配。

        如何打破錯配,應該根據規模和功能定位差異,圍繞中心城市建設半徑30-80公里不等的都市圈,以軌道交通連接起都市圈內的中心城市和周邊中小城市,強化其增長極作用。同時,在人口流出地,應加強自身比較優勢和專業化分工,提高人均資源占有量和人均收入,推進農業規?;同F代化,提升農業國際競爭力。

        財新記者:人口的流動與聚集,必然觸碰中國戶籍制度這塊硬骨頭,目前中國已全面放開城區500萬人口以下城市的落戶限制,下一步如何推進,你在發言中有哪些具體建議?

        陸銘:建議重點推進城區人口500萬以上大城市的戶籍制度改革,加快長期穩定居住和就業人群的落戶進程。

        城鄉間和地區間更為自由的人口流動,可對沖人口紅利總量下降的負面影響,有利于提高勞動力資源的利用效率,緩解城市(特別是發達地區的大城市)的勞動力短缺。隨著經濟發展水平的提高,服務業占比將持續提高,可以創造大量就業,特別是有利于低技能勞動力充分就業和緩解貧困。

        當然,全面取消戶籍是最終的目的,但目前階段性可能做不到,因為公共服務基礎設施尚未做好準備,例如全日制高中教育,這些城市一直僅對本地戶籍學生開放,尤其在上海和北京。

        財新記者:戶籍問題在很多城市之所以重要,就是直接關系下一代的教育,城市的公共服務的優化需要有哪些突破?

        陸銘:一個重點是,應加強流動人口子女的教育投資。建議盡快推行12年義務教育,其重點對象是農村戶籍兒童。在人口流入地應該實現教育均等化,促進留守兒童和進城隨遷子女在城市獲得更優質的教育,這既有利于流動人口家庭團聚,又有利于人力資源大國建設。特別是在超大城市,人口老齡化和產業集聚帶來大量勞動力需求,而面向外來人口子女的教育資源嚴重不足,對此,建議通過政府、市場和社會三方協同,增加教育投入。單純地關停一些草根的農民工學校不能把這批孩子納入正規的教育體系。

        此外,公共服務和基礎設施的供給需要繼續優化。我們的很多社會治理仍然與公共服務的提供緊密結合,而公共服務的提供,則仍然與常住人口的戶籍身份有關,這部分人口對于平等的公共服務需求強烈,不能再視而不見。

        在人口持續流入的大城市和都市圈,優化公共服務和基礎設施的數量、質量和結構,也是優化投資結構的重要選項。這些投入明顯既可拉動經濟增長,又可擁有可持續的回報,還可以緩解城市病,減少外來人口市民化壓力,實現經濟增長、生活宜居和社會和諧三個目標的共贏。

        財新記者:如今,一線城市房價居高不下,城市發展過程中,土地與住房如何實現更科學地供給?

        陸銘:應增強土地和住房管理的靈活性。土地和住房供應要與人口流動方向相一致。在人口持續增長和房價高企的城市增加建設用地供應,加強低效利用的工業和商服用地向住宅用地靈活轉換,建設更多商品房和公租房,適度放松容積率管制,在保障安全的前提下,提高對低成本居住形態的包容度。在人口流出地區則做減量規劃,閑置的建設用地和農村宅基地復耕產生的建設用地指標,進行跨地區交易和再配置。中國房地產的核心癥結不在于貨幣超發或泡沫過大,而在于供求關系的空間錯配。


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